Les réseaux: un produit de l’histoire qui traduit autant les divisions que les nécessaires convergences. La liberté de l’enseignement a eu pour conséquence de soumettre le système éducatif à une tension permanente entre une tendance au morcellement et une volonté unificatrice. Cette tension aboutit, au terme d’un long processus, à la reconnaissance légale des réseaux en tant qu’organes de représentation et de coordination. Comme pour beaucoup d’autres aspects, le décret «Missions», adopté en 1997, constitue une étape importante de cette reconnaissance officielle. Voyons au terme de quel processus et quelles sont ses perspectives.
A la recherche d’interlocuteurs représentatifs…
La liberté de l’enseignement, c’est-à-dire la liberté constitutionnelle pour les pouvoirs organisateurs d’ouvrir une école, d’en assurer l’existence et d’en orienter le projet pédagogique et philosophique ou religieux a suscité l’existence d’une multitude d’initiatives, publiques ou privées (communes, provinces, État, Régions, congrégations, paroisses, groupes privés locaux, etc.), visant la création d’écoles. Cette multitude d’initiatives a eu historiquement pour effet de morceler l’offre d’enseignement. D’un autre côté, l’intérêt général et la préoccupation grandissante d’un droit égal pour tous à l’enseignement, inscrit dans l’article 24 §3 de la Constitution en 1988, a eu pour conséquence la volonté, sinon d’uniformiser, au moins de rapprocher les offres d’enseignement, de telle sorte que les usagers bénéficient d’une éducation comparable en volume horaire, qualité, contenus, niveaux d’exigence, validation de la formation reçue, etc. A côté des convergences induites par l’obligation scolaire, l’accès progressif de l’enseignement privé confessionnel, ainsi que des communes et provinces, aux subventions de l’État, a également nécessité pour l’État, de disposer d’interlocuteurs représentatifs de ces pouvoirs organisateurs. De même, la pacification de la question scolaire, voulue par le Pacte scolaire, a induit la nécessité d’une concertation entre les ennemis d’hier, devenus bon gré mal gré, des sortes de partenaires.
Le Pacte scolaire
Dès 1959, l’article 5 de la Loi du Pacte scolaire instaurait ainsi une confrontation des points de vue avant toute réforme fondamentale de l’enseignement: «Les réformes fondamentales de l’enseignement font l’objet d’une confrontation préalable des points de vue entre les délégués de l’enseignement de l’État, de l’enseignement provincial et communal et de l’enseignement libre subventionné. Par réforme fondamentale, il faut entendre une modification dans l’orientation générale ou la durée des études et dans les conditions d’admission des élèves à l’exclusion des créations d’écoles et des expériences pédagogiques.» Dès lors qu’une telle concertation s’instituait, et les sujets concertés vont aller en se multipliant avec les années, la question de la représentation et du regroupement des pouvoirs organisateurs par caractère et par type d’opérateur, au sein de réseaux, allait devenir incontournable, jusqu’à conduire à la reconnaissance légale et au subventionnement des fédérations de pouvoirs organisateurs. à cet égard, le décret «Missions» marque sans nul doute une étape importante en Communauté française.
Le décret «Missions»
Le chapitre 8 du décret définissant les missions prioritaires de l’enseignement fondamental et de l’enseignement secondaire et organisant les structures propres à les atteindre (D. 24-07- 1997; M.B. 23-09-1997) a pour objet les organes de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs. L’article 74 reconnaît quatre organes: «Le Gouvernement reconnaît comme organes de représentation et de coordination: 1° un organe représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles fondamentales, primaires et maternelles ordinaires ou spéciales et des écoles secondaires spéciales; 2° un organe représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles secondaires; 3° un organe représentant les pouvoirs organisateurs d’enseignement libre subvention - né de caractère confessionnel; 4° un organe représentant les pouvoirs organisateurs d’enseignement libre subvention - né de caractère non confessionnel.» Conformément à l’avis du Conseil d’État et suivant en cela les pratiques antérieures, la reconnaissance s’effectue par caractères (libre ou non-confessionnel) et en tenant compte de la nature juridique des pouvoirs organisateurs (publics ou privés). La Ministre de l’Enseignement, Laurette Onkelinx, justifia ainsi le découpage pendant le débat parlementaire: «Dès la loi de 1959, le libre choix a été fondé sur le caractère de l’enseignement dispensé dans les différents établissements. C’est la référence à la notion de caractère qui a été utilisée dans le décret du 29 juillet 1992 en son article 24. Le décret du 16 juillet 1993 qui a organisé la formation en cours de carrière dans l’enseignement secondaire, décret adopté à l’unanimité du Conseil de la Communauté française, se fondait de la même manière sur la notion de caractère. Le décret du 27 octobre 1994 qui organise la concertation reprenait la même référence. Enfin, le décret du 5 août 1995 a fondé sur le caractère l’ensemble du système de normes des établissements (article 4 du décret du 29 juillet 1992 modifié). En amenant les pouvoirs organisateurs qui organisent un enseignement de même caractère à se concerter tant pour la programmation que pour la rationalisation ou encore pour la formation en cours de carrière, la Communauté assure l’utilisation optimale de ses ressources en évitant tout double emploi. Elle garantit aussi l’exercice effectif du libre choix.» Plusieurs parlementaires suggérèrent cependant de reconnaître un cinquième organe pour représenter l’enseignement pluraliste afin d’envisager de manière dynamique l’évolution de l’organisation de l’enseignement. Ainsi le parlementaire Ecolo Marcel Cheron rappelle, pour appuyer son point de vue, les propos de l’ancien Premier Ministre Jean-Luc Dehaene (CVP) qui déclarait: «les écoles actuelles dans la composition de leur corps professoral comme dans celle de leur population scolaire sont en fait des communautés pluralistes, mais on refuse d’en assumer les conséquences, tôt ou tard, il faudra bien qu’on y arrive». D’autres parlementaires s’inquiètent de voir toutes les confessions représentées par l’enseignement catholique: est-il normal que les écoles d’inspiration juive ou islamique soient assimilées à la religion chrétienne? A quoi la Ministre de répondre que les pouvoirs organisateurs ne sont pas tenus de se fédérer, libres à eux de ne pas être représentés par un des organes de représentation prévus: «La ministre-présidente rappelle que les pouvoirs organisateurs ont toujours la possibilité de ne pas adhérer à un organe fédérateur. D’autre part, elle déclare que l’optique choisie, dans le cadre dudit décret est de reconnaître les quatre organes existants. Elle déclare également que lorsqu’il n’existe qu’un pouvoir organisateur ou lorsqu’aucun pouvoir organisateur ne revendique un profil particulier, la création d’un nouvel organe fédérateur ne lui semble pas nécessaire.» (Extraits du débat parlementaire) Le décret Missions entérine, en effet, la situation de fait existante. Loin d’ouvrir de nouvelles possibilités allant dans le sens d’un rapprochement des réseaux, le décret fige pour longtemps la situation qui prévalait et renforce l’existence des réseaux. L’article 75 du décret qui a pour objet le financement des organes de représentation ne fera que conforter cet état de choses: «Chaque pouvoir organisateur peut prélever sur les subventions de fonctionnement des établissements qu’il organise le montant de la cotisation qu’il verse à un des organes de représentation et de coordination visés à l’article 74.» Ainsi, le décret autorise l’utilisation des subventions destinées au fonctionnement des écoles, sans même fixer un plafond, pour financer le fonctionnement des organes de représentation. Ce financement a donc pour effet de priver les écoles d’une partie de leurs moyens de fonctionnement. La constance avec laquelle le SeGEC réclamera la revalorisation des subventions de fonctionnement des écoles de son réseau est donc loin d’être tout à fait désintéressée.
Le Décret du 14 novembre 2002
Suite à des remarques du Conseil d’État, qui observait que l’article 74 du Décret «Missions» n’attribuait pas aux organes de représentation les compétences en matière de réformes fondamentales de l’enseignement, inscrites à l’article 5 de la Loi du Pacte scolaire, le Décret du 4 juillet 2001 modifiant l’article 74 du Décret «Missions», avait attribué, pour une période transitoire, ces compétences aux organes de représentation énumérés dans l’article 74. Cette période transitoire prenant fin le 31 décembre 2002, il était devenu nécessaire de légiférer pour répondre aux remarques du Conseil d’État. Celles-ci portaient principalement sur trois aspects: la nature de la concertation, les conditions d’éligibilité des organes, des garanties quant à leur caractère démocratique et représentatif. C’est à ces recommandations que tend à répondre le décret du 14 novembre 2002 (Décret organisant la représentation des pouvoirs organisateurs d’enseignement subventionné et de centres psycho-médico sociaux subventionnés du 14.12.2002 – MB 05.12.2002) en abrogeant les articles 74 et 75 du Décret «Missions» et en modifiant la Loi du Pacte scolaire. L’article 2 du décret du 14 décembre 2002 attribue la concertation préalable sur les réformes fondamentales de l’enseignement fondamental et secondaire aux organes de représentation et de coordination reconnus par le Gouvernement pour l’enseignement maternel, primaire et secondaire. Pour ce qui concerne l’enseignement supérieur non universitaire, la concertation est exercée directement par les pouvoirs organisateurs. L’article 3 fixe les conditions de reconnaissance. Pour garantir la représentativité, l’organe doit représenter un nombre suffisant d’affiliés, avoir une répartition géographique suffisante, regrouper des pouvoirs organisateurs ayant un nombre suffisant d’élèves, et, pour le secondaire, représenter l’enseignement général et de qualification. L’organe doit ainsi affilier au minimum 20% des pouvoirs organisateurs, au sein d’un même réseau et d’un même caractère; il doit affilier au moins 10% des pouvoirs organisateurs au sein de ce réseau dans au moins deux provinces et l’arrondissement de Bruxelles CapitaleL’article précise la notion de caractère confessionnel (l’enseignement basé sur une des religions reconnues avec l’accord de l’autorité compétente du culte concerné) et non-confessionnel (qui ne répond pas à la caractérisation de confessionnel). Il prévoit la cohérence nécessaire entre le projet éducatif et pédagogique de l’organe de représentation et celui des pouvoirs organisateurs qu’il affilie.; ces pouvoirs organisateurs doivent organiser des écoles fréquentées par au moins 20% de la population scolaire fréquentant ce réseau et ce caractère. Afin d’anticiper les évolutions, le Décret prévoit la possibilité, pour le Gouvernement, de déroger, si nécessaire, à ces critères. Il établit la procédure de reconnaissance et de retrait de la reconnaissance et envisage le cas où un pouvoir organisateur renoncerait à son affiliation à un organe de représentation. L’article précise la notion de caractère confessionnel (l’enseignement basé sur une des religions reconnues avec l’accord de l’autorité compétente du culte concerné) et non-confessionnel (qui ne répond pas à la caractérisation de confessionnel). Il prévoit la cohérence nécessaire entre le projet éducatif et pédagogique de l’organe de représentation et celui des pouvoirs organisateurs qu’il affilie. Afin de garantir le fonctionnement démocratique des organes de représentation, le décret fixe un socle minimal de règles de fonctionnement à respecter (composition de l’assemblée générale, règles sur la modification des statuts et la fixation du montant des cotisations, le rôle de l’organe d’administration, les fonctions de représentation). Enfin, le Décret ajoute à l’article 5 de la Loi du Pacte scolaire, l’article 5 ter qui stipule que chaque pouvoir organisateur peut prélever sur le montant de ses subventions de fonctionnement le montant de la cotisation de l’organe auquel il s’affilie.
La reconnaissance officielle
Un an plus tard, quatre organes sont officiellement reconnus par l’Arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 17 décembre 2003 portant reconnaissance des organes de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs de l’enseignement: 1° Le Conseil de l’enseignement des Communes et Provinces, dénommé CECP, représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles fondamentales, maternelles et primaires ordinaires et spéciales et des écoles secondaires spéciales; 2° Le Conseil des pouvoirs organisateurs de l’enseignement officiel neutre subventionné, dénommé CPEONS, représentant les pouvoirs publics subventionnés organisant des écoles secondaires; 3° Le Secrétariat général de l’enseignement catholique en Communauté française et germanophone, dénommé SeGEC, représentant les pouvoirs organisateurs d’enseignement libre subventionné de caractère confessionnel; 4° La Fédération des établissements libres subventionnés indépendants, dénommée FELSI, représentant les pouvoirs organisateurs d’enseignement libre subventionné de caractère non confessionnel. Il faudra attendre l’évolution du statut juridique de l’enseignement organisé par la Communauté française pour assister à l’émergence d’un nouvel acteur: l’organisme public autonome WBE chargé d’organiser et de représenter les établissements de la Communauté française (Décret du 6 février 2019; MB 07.03.2019).
Perspectives
L’avenir dira si de nouveaux organes de représentation apparaîtront. Le développement de l’enseignement inspiré par la religion musulmane pourrait ainsi conduire à la création et à la reconnaissance d’un nouvel organe de représentation et de coordination. L’habitude de la concertation concernant les réformes importantes de l’enseignement, a eu sans doute pour effet de réduire le pouvoir d’initiative du Gouvernement et de donner la possibilité aux réseaux d’enseignement d’influencer la politique de l’enseignement très en amont de la décision ministérielle. Concertés préalablement, ceux-ci ont, en retour, également été davantage intéressés et liés par les réformes successives de l’enseignement. La concertation relative au Pacte pour un enseignement d’excellence en est un bon exemple. L’habitude de la concertation a, sans aucun doute, permis une relative pacification de la question scolaire. Elle a aussi amené un peu de convergence et de cohérence dans une offre d’enseignement qui, autrement, aurait été éclatée entre une myriade de petits pouvoirs organisateurs. Mais à l’heure où une meilleure allocation des ressources et où la revendication d’une égalité du droit à l’enseignement poussent à aller plus avant dans l’unification de l’offre d’enseignement, en respectant les standards du service public, la question se pose de savoir si les organes de représentation seront à l’avenir un moteur de la collaboration entre les écoles de réseaux différents ou, au contraire, un frein à ces rapprochements.
Patrick Hullebroeck, directeur
