Enseignement supérieur artistique: une inégalité de traitement jugée inconstitutionnelle

Dans l’arrêt 99/2021 du 1er juillet 2021, la Cour constitutionnelle considère que la différence de financement entre les réseaux, dans l’enseignement supérieur artistique, est discriminatoire et inconstitutionnelle.

Une question préjudicielle

Cet arrêt fait suite à une question préjudicielle adressée par la Cour d’appel de Liège à la Cour constitutionnelle dans le cadre d’une plainte déposée par l’ASBL «Comité Organisateur des Instituts Saint-Luc de Liège», le pouvoir organisateur de l’École supérieure des Arts «Saint-Luc» à Liège, contre la Communauté française. Le pouvoir organisateur de Saint-Luc se considère, en effet, lésé par le montant de la subvention de fonctionnement reçu de la Communauté française par rapport au financement reçu par les écoles supérieures artistiques organisées par la Communauté française. Le pouvoir organisateur de Saint-Luc estime recevoir par étudiant·e l’équivalent de 40 % du montant reçu, par étudiant·e, par un établissement de WBE. Cette différence de traitement résultant de l’application de l’article 32, §2, alinéa 7 de la Loi du 29 mai 1959, dite Loi du Pacte scolaire, le Tribunal d’appel de Liège interroge de manière préjudicielle la Cour constitutionnelle, pour savoir si cet article, - avec la différence du financement des coûts de fonctionnement qu’il induit -, viole les articles 10, 11 et 24 §1 et 4 de la Constitution

Les arguments du PO de Saint-Luc

Aux termes de la loi du Pacte scolaire, un enseignement libre subventionné devrait percevoir une subvention de fonctionnement par étudiant·e équivalant à 75% du financement de fonctionnement perçu par un établissement organisé par la Communauté française. Or, le PO de Saint-Luc considère ne percevoir, au mieux, que 40%. Le PO de Saint-Luc soutient que cette subvention est nécessaire à son fonctionnement, qu’il ne dispose pas d’autres ressources structurelles et que «les contraintes qui pèsent sur les ESA subventionnées sont les mêmes que celles qui pèsent sur les ESA organisées par la Communauté française, qu’il s’agisse de l’inscription, du minerval, des matières enseignées ou de la durée des études, et les coûts de fonctionnement sont analogues pour toutes les ESA» (Arrêt n°99/2021, A.1.2). En conséquence de quoi, le PO de Saint-Luc considère «que la disposition en cause, en ce qu’elle organise un sous-financement structurel du fonctionnement des ESA subventionnées, viole la liberté d’enseignement des pouvoirs organisateurs de ces ESA, garantie par l’article 24, §1er, de la Constitution, ainsi que le libre choix des élèves.» (Arrêt n°99/2021, A.1.4) Le PO de Saint-Luc conteste le fait que des contraintes spécifiques pèseraient sur les ESA organisées par la Communauté française qui justifieraient une différence de traitement établie sur des différences objectives. Le PO de Saint-Luc conteste par exemple que la Communauté française soit soumise à l’obligation d’organiser un enseignement supérieur artistique là où le besoin s’en fait sentir car «l’ouverture d’une nouvelle ESA est soumise à un mécanisme d’autorisation préalable, réglé par le décret du 7 novembre 2013 précité. Ce mécanisme, qui s’applique tant à la Communauté française qu’aux pouvoirs organisateurs subventionnés, suppose de tenir compte de l’offre d’enseignement existante, tous réseaux confondus. Par ailleurs, outre le fait, déjà mentionné, que les ESA de la Communauté française sont essentiellement installées à Bruxelles, il y a lieu de constater que, depuis les années 1980, les restrictions budgétaires empêchent une extension de l’offre d’enseignement. Il apparaît qu’en réalité, la Communauté française utilise le supplément de financement dont elle dispose non pas pour élargir son offre d’enseignement, mais pour éviter de solliciter des droits d’inscription complémentaires au minerval, de sorte que ses ESA bénéficient d’un avantage concurrentiel sur les autres ESA.» (Arrêt n°99/2021, A.3.2). Il conteste également toute différence objective liée à l’obligation scolaire, telle par exemple l’organisation des cours philosophiques ou les contraintes résultant du respect de l’obligation scolaire elle-même, puisqu’il s’agit de l’enseignement supérieur.

L’argumentation de la Communauté française

Le Gouvernement de la Communauté française ne discute pas l’existence d’une différence de financement mais conteste la légitimité du point de vue défendu par la partie adverse (Arrêt n°99/2021, A.4.3): - Le Gouvernement de la Communauté française considère que l’article 25 de la loi du Pacte scolaire a pour conséquence que tout pouvoir organisateur doit être capable de prendre en charge les frais inhérents à l’enseignement qu’il organise, en complément des subventions reçues. Quand bien même le PO de Saint-Luc ne disposerait pas de sources de financement structurelles autres que les subventions, le législateur décrétal est fondé à prendre en compte le fait qu’une telle possibilité existe, d’autant que cette possibilité de financements complémentaires n’existe pas pour les ESA de la Communauté française. - Le Gouvernement de la Communauté française renvoie aux documents comptables du PO de Saint-Luc qui démontrent que l’ESA dispose de ressources propres importantes. - Le Gouvernement de la Communauté française considère que l’ESA ne dé - montre pas de manière convaincante que le sous-financement dont elle serait victime rendrait impossible ou à tout le moins difficile l’organisation de son enseignement. - Enfin, les chiffres de fréquentation des ESA montrent que le financement litigieux n’affecte pas le libre choix des étudiants. Le Gouvernement de la Communauté française fait remarquer que, si on prend en compte l’ensemble des subventions dont bénéficie l’ESA, notamment celles qui prennent en charge les rémunérations des enseignant·e·s, la différence devient marginale: «Le Gouvernement de la Communauté française fait valoir que la différence de traitement ne concerne qu’une partie limitée des crédits attribués aux ESA, c’est-à-dire à peine plus de 6 % de leur financement global. En effet, une part des montants qui sont octroyés aux ESA l’est sur la base de dispositions qui sont communes à tous les réseaux. L’application de ces dispositions entraîne un financement plus ou moins égal par étudiant dans tous les réseaux, voire parfois même plus important pour l’enseignement libre. Par ail - leurs, les ESA libres subventionnées reçoivent des subventions-traitements pour financer le salaire des membres de leur personnel.» (Arrêt n°99/2021, A.2.3) D’une façon plus générale, le Gouvernement de la Communauté française invoque le caractère spécifique de sa mission et des obligations qui en découlent, lequel justifie une différence de traitement: «Selon lui, la différence de traitement est raisonnablement justifiée, eu égard aux différences objectives qui existent entre les deux réseaux et à la mission de service public qui incombe à la Communauté française, qui justifie une intervention financière plus importante (voir les arrêts de la Cour n° 27/92 et n° 109/98). La Communauté française est obligée d’organiser un enseignement là où le besoin s’en fait sentir, contrairement aux pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre subventionné, qui sont libres d’adapter leur offre d’enseignement en fonction de leurs propres critères. En outre, alors que la Communauté française doit veiller à ce que le minerval dû par les étudiants soit le moins élevé possible, les ESA subventionnées sont libres de réclamer le minerval et les droits complémentaires de leur choix, dans les limites prévues à l’article 12 de la loi du Pacte scolaire. Ces ESA dis - posent également de sources de financement autres que les subventions (dons, legs, patri - moine propre, etc.). Enfin, la partie appelante devant le juge a quo ne démontre pas que le financement qui lui est alloué met en péril son activité d’enseignement ou qu’il l’empêche de fonctionner correctement. La liberté de choix des parents et des élèves n’est donc pas affectée.» (Arrêt n°99/2021, A.2.2)

La position de la Cour

La Cour observe que les articles 10 et 11 de la Constitution ont une portée générale et interdisent toute discrimination, quelle qu’en soit l’origine; elle observe également que l’article 24, §1 de la Constitution dis - pose que l’enseignement est libre et qu’à ce titre, les pouvoirs organisateurs peuvent prétendre à des subventions sous certaines conditions (intérêt général, qualité, normes règlementaires, etc.); enfin, que l’article 24, §4 énonce le principe d’égalité et de non-discrimination dans le domaine de l’enseignement. La Cour constate, par ailleurs, que le Gouvernement de la Communauté française ne conteste ni la différence de traitement entre les ESA organisées par la Communauté française, ni l’ampleur de cette différence (environ 40 %); elle constate également que cette situation est connue de longue date et que le Gouvernement de la Communauté française n’a pas agi pour la modifier malgré la menace de voir les tribunaux saisis du litige. La Cour admet que l’article 24,§4 autorise un traitement différencié, pour peu qu’il soit objectivement justifié, mais dans l’affaire présente, la Cour considère que les justifications font défaut: «Ni la raison d’être de la différence de traitement entre les ESA libres subventionnées et les ESA de la Communauté française ni l’ordre de grandeur de cette différence ne ressortent des travaux préparatoires de la disposition en cause ou des justifications avancées par le Gouvernement de la Communauté française dans ses mémoires.» «Le Gouvernement de la Communauté française n’établit pas en quoi une obligation incombe à la Communauté française d’organiser un enseignement «là où le besoin s’en fait sentir», dans la matière de l’enseignement supérieur artistique, qui engendrerait des dépenses que les ESA libres subventionnées ne devraient pas exposer et il n’identifie pas une mission de service public qui justifierait une intervention financière plus importante au profit des ESA de la Communauté française. Il n’apparaît pas non plus que les possibilités de financement dont les ESA libres subventionnées disposent, outre leur subventionnement, soient de nature à justifier une telle disproportion dans les moyens alloués aux différentes ESA. À cet égard, il convient de souligner que l’objectif qui consiste à garantir l’accessibilité des études supérieures artistiques pour le plus grand nombre et qui justifie de maintenir les droits d’inscription au montant le plus faible possible vaut non seulement pour les étudiants qui s’inscrivent dans les ESA de la Communauté française, mais aussi pour ceux qui s’inscrivent dans les ESA libres subventionnées.» (Arrêt n°99/2021, B.10) La Cour considère en outre que ce n’est pas l’ensemble des aides financières qui doit être pris en compte pour évaluer s’il y a égalité de traitement, mais chaque aide doit être considérée de manière distincte: «La circonstance que la différence de traitement ne porte que sur une part limitée du financement global des ESA libres subventionnées, à savoir environ 6 %, ne change rien à ce constat. (…) au regard du principe d’égalité et de non-discrimination, seules des différences objectives et pertinentes peuvent justifier un traitement différencié des établissements d’enseignement. Ces différences objectives et pertinentes doivent porter sur le financement du fonctionnement des différentes ESA, et non sur leur financement global, dès lors que le législateur décrétal distingue les différents types de financement octroyés aux ESA.» (idem) La Cour conclut par l’affirmative à la question préjudicielle et considère que l’article 32, §2, alinéa 7 de la loi du 29 mai 1959 (et son implication sur le montant des subventions) viole les articles 10, 11 et 24 §1er et 4 de la Constitution.

Le Gouvernement de la Communauté française au pied du mur

La Cour ayant refusé d’accéder à la demande du Gouvernement de la Communauté française de prolonger les effets de l’article 32, §2, alinéa 7, pour échapper aux difficultés financières qu’une déclaration d’inconstitutionnalité pourrait entraîner, celui-ci se trouve maintenant au pied du mur. Le budget de la Communauté française étant une enveloppe fermée, l’impact budgétaire qui résulte de l’arrêt va demander de la créativité et conduire à des arbitrages délicats. L’arrêt de la Cour pourrait avoir comme effet immédiat une réduction des moyens de fonctionnement des ESA de la Communauté française pour rétablir l’égalité de traitement, - sans que les ESA subventionnées ne voient pour autant leurs subventions augmenter ou qu’elles soient les bénéficiaires d’un jeu de vases communicants. Si l’arrêt n’a pas à être contesté en droit, il soulève néanmoins de multiples questions sur la situation de fait de l’enseignement public, dont les moyens sont en permanence contestés par un enseignement privé, libre dans son organisation, ses choix pédagogiques et ses ressources. Il suscite aussi un questionnement plus politique sur le nécessaire équilibre à trouver entre les formes publiques et privées de l’enseignement dont les buts et les moyens diffèrent.  

Patrick Hullebroeck, directeur