Vers la gratuité scolaire - Les frais scolaires mieux encadrés

Le parlement de la Communauté française a adopté, ce 17 juillet 2013, un ensemble de mesures relatives à l’enseignement obligatoire. L’une d’entre elles a pour but d’encadrer plus strictement les frais scolaires réclamés par les écoles aux parents en début et en cours d’année scolaire. La mesure est directement d’application en septembre 2013 dans le secondaire. Elle le sera en 2015 dans le fondamental.

Une circulaire vient d’être publiée à ce propos[1]. Elle précise les limites de l’interprétation qui peut être donnée au principe de la gratuité dans la mise en pratique du décret.

L’enjeu de la gratuité scolaire

L’article 24, §3 de la Constitution prévoit la gratuité de l’enseignement[2]. Mais ce principe ne fut que rarement respecté, en particulier dans l’enseignement privé, qui réclamait aux parents la prise en charge d’une partie des frais d’enseignement. Le subventionnement de l’enseignement « libre » a progressivement retiré toute justification à la réclamation par celui-ci d’un minerval (parfois déguisé sous la forme d’une participation aux frais) dans l’enseignement obligatoire. La contradiction avec le prescrit constitutionnel, qui garantit la gratuité de l’enseignement obligatoire, était devenue par trop flagrante. La question a longtemps fait polémique. Conséquence directe de la liberté d’enseignement, elle est aussi l’une des expressions visibles de l’inégalité scolaire qui résulte de cette même liberté. La limitation et le contrôle des frais scolaires ont, en conséquence, fait l’objet de nombreuses initiatives légales et règlementaires. Celles-ci visaient généralement, conjointement, la gratuité effective de l’enseignement et l’encadrement de la pratique des écoles en matière de frais scolaires. Parallèlement, les moyens financiers de ces mêmes écoles ont progressivement été renforcés à travers l’augmentation des subventions apportées par les pouvoirs publics.

L’enjeu de la gratuité depuis le Pacte scolaire

L’article 12 de la loi du Pacte scolaire du 29 mai 1959 précise que « l’enseignement gardien, primaire et secondaire de plein exercice est gratuit dans les établissements de l’Etat et dans ceux qu’il subventionne. » Bien plus tard, une étape importante est franchie à travers le chapitre 11 du décret « Missions » (décret du 24 juillet 1997) qui, dans son article 100, définit les conditions de la gratuité de l’accès à l’enseignement, en listant les frais qui peuvent ou ne peuvent pas être réclamés aux parents :

• la perception d’un minerval direct ou indirect est interdite (art. 100, §1) ;
• les frais réels afférents aux droits d’accès à la piscine, aux activités culturelles et sportives inscrites dans le projet pédagogique du pouvoir organisateur ou du projet d’établissement de l’école, ainsi que les frais de déplacements qui leur sont liés ; les frais de photocopies pour les élèves, le prêt de livres scolaires, d’équipement personnel et d’outillage peuvent être exigés (art.100, §2) ;
• la prise en charge de certains frais peut être demandée mais de façon facultative : participation à un achat groupé, frais pour des activités non obligatoires ou pour des abonnements à des revues (art.100, §3) ;
• enfin, un calcul forfaitaire est autorisé pour peu qu’il estime correctement le montant des frais (art.100, §4).

Le §4 de l’article 100 prévoit l’information des parents, mais celle-ci n’est pas obligatoire : « Avant le début de l’année scolaire, et à titre d’information, une estimation du montant des frais réclamés et de leur ventilation est portée par écrit à la connaissance de l’élève s’il est majeur, ou de ses parents ou de la personne investie de l’autorité parentale, s’il est mineur. » De ce point de vue, le progrès du décret du 17 juillet 2013 et de la circulaire qui en précise l’application, est relativement mince : l’information préalable devient obligatoire, les parents reçoivent un véritable décompte dont les modalités concrètes sont définies (périodicité, forme écrite, etc.). L’article 100 du décret « Missions » énonce, par ailleurs, un principe important : « Le non-paiement des frais ne peut en aucun cas constituer un motif de refus d’inscription ou d’exclusion. » (art.100, §4). De même, la délivrance des diplômes, certificats d’enseignement et journaux de classe ne peut faire l’objet d’aucun droit ou frais, direct ou indirect. L’article 101 détaille les mesures prises à l’encontre d’un pouvoir organisateur qui ne respecte pas la législation sur la gratuité : après avoir entendu le pouvoir organisateur, si les faits sont établis, le ministre fait cesser l’infraction par le remboursement des frais illégalement perçus. Si le pouvoir organisateur n’obtempère pas, le montant est retranché des subventions de fonctionnement, et si les frais indûment perçus sont supérieurs aux subventions, le ministre suspend le subventionnement du fonctionnement et des traitements. Il en va de même si un minerval est perçu. La sévérité de la sanction trouve sa pleine justification dans l’article 102 : « Des subventions de fonctionnement annuelles et forfaitaires sont accordées pour couvrir les frais afférents au fonctionnement et à l’équipement des établissements, et à la distribution gratuite de manuels et de fournitures scolaires aux élèves soumis à l’obligation scolaire. » Il y a, en effet, un parallélisme entre le respect de l’obligation de gratuité et le subventionnement qui le rend possible. [3]

La circulaire Arena

Vint ensuite la circulaire n°1461, prise par la ministre Marie Arena, datée du 10 mai 2006. Elle fixe, de façon plus détaillée encore, la liste des frais admissibles en la restreignant (les frais de photocopie ne sont, par exemple, plus exigibles dans le fondamental). Surtout, pour les classes de dépaysement et de découverte, ou, plus généralement, pour les activités extérieures à l’établissement, organisées pendant l’année scolaire et/ou dans le cadre des activités scolaires, un taux minimum de participation doit être garanti (à partir du 1^er septembre 2006 : 75% des enfants dans le maternel, 90% dans le primaire et le secondaire ordinaires, 75% dans l’enseignement spécial). L’objectif est clair : il s’agit d’éviter que le coût des activités ne soit prohibitif pour certains élèves et que, de ce fait, ils ne puissent participer à l’ensemble de la vie scolaire de la même manière que les autres enfants. Avec le décret du 17 juillet 2013, une nouvelle étape est franchie dans la traduction concrète du principe de la gratuité. Le 10^e chapitre modifie en effet l’article 100 du décret « Missions ». Il introduit une précision en cas de non-paiement des frais : celui-ci ne peut « en aucun cas constituer, pour l’élève, un motif de refus d’inscription ou d’exclusion définitive ou de toute autre sanction ». Il introduit également, de façon obligatoire à partir de septembre 2013 dans le secondaire et de septembre 2015 dans le fondamental, par écrit et pour information, une estimation du montant des frais réclamés durant l’année, leur ventilation, ainsi qu’un décompte périodique détaillé des frais qui ont été réclamés. Ce décompte doit porter sur une période minimale d’un mois, ou de maximum quatre mois. Les pouvoirs organisateurs peuvent prévoir l’échelonnement des paiements. Enfin, aspect important, « les frais qui ne figurent pas dans un décompte périodique ne peuvent en aucun cas être réclamés. » En ce qui concerne la prochaine rentrée scolaire, il est à noter que la circulaire n°4484 du 8 juillet 2013, portant sur l’organisation de l’enseignement fondamental en 2013-2014, ne contient aucune information sur les frais scolaires et la gratuité, une nouvelle circulaire spécifique sur le sujet étant annoncée.

Une circulaire chasse l’autre…

Il s’agit de la circulaire n°4516, datée du 29 août 2013. Sur le fond, la circulaire n’apporte pas de grandes nouveautés, sinon des précisions pratiques dans l’application de la législation, et des conseils tout aussi pratiques pour mieux tendre à la gratuité. Plus intéressant est sans doute l’esprit qui l’anime. Alors que toute l’évolution de la législation qui précède, a clairement diminué les marges d’autonomie des pouvoirs organisateurs, la liberté de l’enseignement s’opposant « par un mouvement naturel » à l’égalité, Marie-Martine Schyns, la nouvelle ministre de l’Enseignement, se plait à placer sa circulaire sous le jour de cette même liberté d’enseignement. Certes, nul ne pourra le lui reprocher puisque celle-ci est constitutionnelle, mais n’est-il pas piquant de la voir interpréter l’article 100 du décret « Missions », en relevant qu’ « afin de soutenir la liberté pédagogique, différentes marges de liberté d’action sont offertes aux établissements scolaires et aux pouvoirs organisateurs par la législation »^[4], et de la voir, ensuite, indiquer, aux pouvoirs organisateurs, la meilleure façon d’élargir ces marges de liberté sans - bien entendu - contrevenir à la loi ? Par exemple, lorsqu’elle indique que « tout ceci {l’interdiction de réclamer des frais afférents au fonctionnement, à l’équipement et à l’encadrement} n’empêche évidemment pas, au contraire, les initiatives volontaires de la communauté éducative, des parents, des élèves… telles que la participation à des fêtes scolaires, à la réfection de locaux durant les vacances scolaires, à l’installation d’infrastructures (par ex. de jeux d’enfants), etc. » Voici une circulaire taillée sur mesure pour un enseignement privé qui conçoit la participation… à sa façon !  

La gratuité et la liberté de l’enseignement

Qu’il y ait une contradiction, ou, au moins, une tension, entre la gratuité et la liberté ne fait pas de doute. Car à travers la question de la gratuité, c’est le principe de l’égalité d’accès à l’enseignement obligatoire qui est en cause. La Ligue de l’Enseignement s’est constituée, en 1864, dans le but de réaliser l’école pour tous, c’est-à-dire obligatoire et gratuite. De ce point de vue, la Ligue a toujours considéré la liberté de l’enseignement comme étant contreproductive, et c’est notamment pour cette raison qu’elle donne sa préférence à l’enseignement organisé par les pouvoirs publics. Tout pas allant dans le sens de la gratuité est bon à prendre. La diminution des frais réclamés aux parents, même si elle n’atteint pas la gratuité effective, est donc, a priori, un progrès. De même, la volonté du législateur de mieux encadrer et de mieux contrôler la pratique des écoles en la matière, est, dans le contexte de la liberté d’enseignement, incontournable. Tel est le cadeau empoisonné de la liberté d’enseignement : la liberté tue la liberté quand il s’agit de garantir cet autre droit constitutionnel fondamental qu’est l’égalité d’accès à l’enseignement. Car comment, en effet, s’assurer de l’égalité, sinon par la contrainte et le contrôle ? Comment éviter que des opérateurs d’enseignement libres, au nom même de cette liberté, ne s’adressent pas d’abord aux plus favorisés, aux plus aisés, aux « meilleurs », bref, à ceux qui donnent le meilleur retour sur investissement ? Curieusement, par une sorte d’effet en retour, la liberté d’enseignement est ainsi cause de la bureaucratisation de l’enseignement, comme elle l’est de la dispersion des moyens dans un système devenu, à la longue, trop complexe pour être efficace