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Pacte : les dérives d’une réforme peu adaptée au service public

Pacte : les dérives d’une réforme peu adaptée au service public
La scission des rôles de régulateur et de pouvoir organisateur de la Communauté française concernera plus de 20.000 membres du personnel et plus de 410.000 usagers et usagères. Cette réforme mérite que l’on s’y attarde plus en profondeur…

En février 2017 déjà, la Ligue de l’Enseignement et de l’Education Permanente dénonçait le caractère factice du « Pacte pour un enseignement d’excellence ». Loin d’être un accord politique, le Pacte confondait la méthode – le processus de consultation – avec le résultat (s’agit-il du rapport n°3 du Groupe central qui pilotait le processus ?). Bien plus, il n’était en rien un « Pacte », n’étant ni un acte de pacification – le seul objet d’une éventuelle pacification est la concurrence entre réseaux qui n’est pas même évoquée – ni un véritable accord politique, incluant les responsables politiques au-delà de la majorité gouvernementale.

Un premier coup de semonce politique confirma les risques inhérents à la démarche du Pacte quand le Président du CdH fit exploser la majorité PS-CdH en Région wallonne et suscita un nouveau gouvernement avec une majorité MR-CdH en Région wallonne. Soudain, c’était le gouvernement de la Communauté Française PS-CdH qui s’en trouvait menacé et l’application du Pacte avec lui. Le MR est, en effet, fondamentalement opposé aux lignes directrices du Pacte.

Un deuxième coup de semonce intervint au début du mois de juillet avec la présentation au Parlement des importants projets de Loi réorganisant les relations entre l’administration et les opérateurs de l’enseignement, cette réforme ayant pour conséquence la scission des rôles de régulateur et de pouvoir organisateur de l’enseignement de la Communauté française. Car la réforme implique une contractualisation des plans d’action des établissements par l’administration (représentée par les Délégués aux Contrats d’Objectifs – les DCO) et les pouvoirs organisateurs. On imagine mal, dès lors, la Communauté française signant contrat avec elle-même. Il apparut rapidement que le MR, ainsi probablement qu’ECOLO et Défi, en désaccord avec la réforme, ne voteraient pas les projets de décret. Or, pour scinder les deux rôles de la Communauté française, il est nécessaire de disposer d’une majorité des 2/3 au Parlement de la Communauté française en vertu de l’article 24, §2[1] de la Constitution. En résumé, le gouvernement cherche à constituer une majorité spéciale pour voter la scission, avec des Partis qui se sont opposés aux réformes qui résultent du Pacte, alors que la scission en est la conséquence directe.

Défi et ECOLO ont déjà claqué la porte. Le MR, de son côté, négocie, mais il a déjà exprimé des désaccords à ce point importants sur le fond de la proposition présentée par le gouvernement, qu’on se demande comment il pourra voter la scission sans se déjuger.

Plus que jamais, la Ligue est convaincue qu’une transformation à ce point en profondeur du système éducatif que celle suscitée par le Pacte d’excellence aurait exigé un véritable accord politique, engageant véritablement les responsables politiques, au-delà des majorités politiques éphémères, et prenant véritablement en compte, les aspirations des acteurs et actrices directs de l’enseignement – les enseignant·e·s et les directions – plutôt que les seules préoccupations des gestionnaires de l’enseignement. Quant aux parents et aux élèves, en quoi sont-ils réellement impliqués dans les enjeux de gouvernance du système éducatif ?

La Communauté française en tant que Pouvoir organisateur

Le Gouvernement doit, suite à la scission des rôles de régulateur et de pouvoir organisateur de la Communauté française qu’il provoque, réorganiser le réseau de la Communauté française. Que devient-il, comment se réorganise-t-il ?

Qui est concerné ?

La réorganisation du réseau concerne 495 institutions si le niveau supérieur est impliqué, et 473, s’il ne l’est pas, soit, plus de 20.000 membres du personnel et plus de 410.000 usagers. Il s’agit des établissements de l’enseignement fondamental et secondaire ordinaire et spécialisé, de la promotion sociale, des CPMS, des CEFA, des CTA, des Centres techniques et Pédagogiques, du Centre d’autoformation et de formation, des Internats de l’enseignement obligatoire, et, si la réforme est étendue à l’enseignement supérieur, des Hautes écoles, des Ecoles supérieures d’arts et des internats de l’enseignement supérieur de la Communauté française.

Sont également concernés, les fonctionnaires de l’administration qui seront intégrés dans le cadre administratif du réseau de la Communauté française.

L’extension du pouvoir organisateur appelle toute une série de questions actuellement sans réponses :

  • Quelle sera la dotation financière du réseau ? Sera-t-elle indexée ?
  • Quelles sont les infrastructures qui seront transférées ? Sous quelle forme juridique ? Un cadastre précis a-t-il été établi ? Les infrastructures gérées sous la forme d’un partenariat public privé (PPP) sont-elles également concernées ? Comment seront assurés les moyens financiers pour la gestion et l’entretien de ces biens ?
  • Quels sont les coûts de la réorganisation ? Le dédoublement de l’administration (du pouvoir régulateur d’un côté ; du pouvoir organisateur de l’autre) ne va-t-il pas ipso facto engendrer des coûts supplémentaires ? Le projet a-t-il été budgété de manière précise ? Quel est l’avis de l’Inspection des finances ?
  • Comment va s’effectuer le transfert des personnels ? S’agira-t-il d’une mise à disposition, d’une réaffectation ? La situation pécuniaire, le niveau, l’ancienneté, le statut sont-ils garantis ? Comment le gouvernement va-t-il s’assurer de la bonne synchronisation de la création de l’OIP (organisme d’intérêt public), de l’allocation des moyens, du transfert des personnels et de la nomination des organes dirigeants ?

Au niveau macro

Le réseau prendrait la forme d’un Organisme d’Intérêt Public de type B, c’est-à-dire, un organisme distinct de la Communauté française, dont la mission et les moyens sont définis dans un contrat de gestion, approuvé par le Parlement (ou le gouvernement ?) et dont la gestion est surveillée par un Commissaire du gouvernement.

Au niveau macro, le réseau serait dirigé par un Conseil, composé de 16 administrateurs élus par le Parlement de la Communauté française, selon une répartition respectant la clé Dhondt (représentation proportionnelle des partis au Parlement) et incluant une représentation minimale des régions (au moins quatre administrateurs domiciliés à Bruxelles et 6 en Wallonie).

Ce Conseil serait élu au plus tard quatre mois après le renouvellement du Parlement et le mandat des administrateurs prendrait fin avec l’entrée en fonction des nouveaux administrateurs.

Le Conseil peut être complété par des experts et des représentants des Régions avec voix consultatives.

Le choix d’appliquer la clé Dhondt suscite des questions : il va entrainer une grande politisation du Conseil, qui risque de pâtir des aléas de la vie politique et qui ne garantit en rien, l’indépendance, la cohérence et l’engagement pour le réseau des membres du Conseil. Pourquoi ne pas envisager des formules électives, donnant une possibilité aux enseignant·e·s, parents et élèves de peser sur le choix des personnes responsables du réseau ?

Les responsabilités du Conseil sont vastes puisqu’il exerce toutes les compétences du pouvoir organisateur : approbation du Contrat de gestion,  proposition de désignation et de révocation de l’administrateur général, approbation du budget et des comptes, coordination de l’offre d’enseignement, la fixation du cadre administratif du réseau, la coordination générale et les synergies avec les différents niveaux d’enseignement, le pilotage général de l’offre et la programmation de l’enseignement en coordination avec les autres réseaux, la coordination des niveaux administratifs du réseau (l’administration centrale, zonale et les établissements scolaires).

L’administration centrale serait dirigée par un administrateur général, désigné par le Gouvernement, sur proposition du Conseil. Le mandat de l’administrateur général viendra à échéance à la fin du mois de décembre suivant la mise en place d’un nouveau gouvernement. Il est évalué à la mi-mandat et à la fin de son mandat par le Conseil. Il s’agira donc également d’une fonction fort politisée. L’administrateur général est responsable de la gestion journalière du réseau et peut accomplir tous les actes nécessaires à cette gestion. Il est entouré des directeurs généraux et des directeurs généraux adjoints de son administration avec lesquels il constitue le Comité de direction. Ceux-ci exercent également leur mandat jusqu’au 31 décembre de l’année durant laquelle un nouveau gouvernement prête serment.

En d’autres termes, à chaque renouvellement du gouvernement, c’est l’ensemble des organes de gestion et de direction du réseau qui seront décapités et on peut craindre, que de cette instabilité, couplée avec la compétition pour l’obtention de postes marqués politiquement, résultera une fragilité et un pilotage fait d’atermoiements. Or, dans le nouveau système des « Contrats d’objectifs », ce sont les pouvoirs organisateurs qui signent, avec les DCO, les contrats qui définissent l’action des établissements scolaires pour les six années qui suivent. Il y aura donc un permanent décalage entre ceux qui auront signé les contrats et ceux qui devront répondre de la façon dont le contrat a été exécuté, organisant par-là, la déresponsabilisation générale.

Où est le gain, pour les établissements scolaires du réseau de la Communauté française ?

La Ligue plaide depuis de longues années pour une véritable autonomie et une réelle responsabilité des acteurs de l’enseignement officiel, au niveau des établissements scolaires, c’est-à-dire, une véritable liberté de décision sur l’allocation des moyens, l’organisation, le recrutement, l’évaluation et le choix des méthodes pédagogiques par les directeurs et les équipes pédagogiques, associés de manière consultative , avec les parents et les élèves. Ce pouvoir d’initiative resterait encadré par l’autorité publique, à qui reviendrait la fixation des objectifs et le contrôle de la mission effectuée par les établissements scolaires dont elle a la responsabilité.

L’ensemble des réformes qui résultent du Pacte pour un enseignement d’excellence va exactement dans le sens opposé, en restreignant la part d’initiative et de responsabilité des établissements scolaires. Il fragilise de surcroît la capacité de gestion de la Communauté française de son propre réseau.

Le rôle de l’administration centrale serait étendu : définition et approbation du projet éducatif, des programmes, des règlements des études ; ouverture, fermeture, restructuration des établissements ; coordination de l’offre d’enseignement entre les différents niveaux ; pilotage de l’offre et de la programmation de l’enseignement ; investissements en matière d’infrastructures ; désignation et évaluation des personnels enseignants et de direction ; offre de formations ; répartition des compléments de dotation ; pouvoir d’injonction aux établissements. L’administration aurait un rôle renforcé en offrant aux établissements du support, sur le plan pédagogique, juridique, informatique, logistique, sur le plan de la gestion des ressources humaines et des infrastructures, ainsi que pour la communication.

Au niveau médian

Le niveau médian serait organisé en 10 zones géographiques. Elles seront coordonnées chacune par un coordinateur de zone, placé directement sous l’autorité de l’administrateur général, et des coordinateurs adjoints qui forment le comité de coordination zonale. Celui-ci a pour fonction d’exécuter au niveau de la zone le contrat de gestion et les décisions prises par le Conseil général. Par ailleurs, une assemblée consultative de la zone, composée de 16 membres (huit représentants des établissements scolaires de la zone, deux représentants des associations de parents, six experts), remet des avis d’initiative ou à la demande du Comité de coordination.

On voit ainsi se dessiner un schéma d’organisation double, avec d’un côté, les différents départements de l’administration centrale, coiffés par des directions générales placées directement sous l’autorité de l’Administrateur général et ayant principalement des fonctions générales de gestion et de support, et, de l’autre, une organisation par zones, coiffées d’un coordinateur rattaché directement à l’Administrateur général, avec des fonctions exécutives et de coordination zonale.

Au niveau du terrain

Quant à savoir quelle est la nature du rôle et des fonctions dévolues aux institutions organisées par la Communauté française, qu’il s’agisse des établissements scolaires, des internats, des CPMS, des CTA, etc., et aux personnels qui y travaillent, le projet de décret en discussion, ne semble rien en dire. Faut-il en conclure que les décrets régissant actuellement ces matières restent en vigueur et ne nécessitent pas d’adaptations ?

Elargir le débat

Une récente livraison du Monde Diplomatique[2] incite à mettre en perspective le sens général de la réforme, en observant l’évolution des systèmes éducatifs dans les autres pays européens.

La réorganisation de l’enseignement de la Communauté française sous la forme d’un organisme d’intérêt public (OIP) est la conséquence directe de la réforme de la gouvernance du système éducatif par « contrats d’objectifs » et « Délégués aux Contrats d’objectifs (DCO), un système parfaitement adapté à la contractualisation des relations entre des écoles privées et le pouvoir public, mais qui, dans l’état actuel, est beaucoup moins adapté aux modes de gestion publics.

En Suède par exemple, depuis le début des années 90, une place plus importante a été concédée à l’enseignement privé et a été mis en compétition avec l’enseignement public : « Après le retour au pouvoir des ‘partis bourgeois’, en 1991, le premier ministre du Parti modéré, M. Carl Bildt, instaura le système des ‘chèques éducation’. Depuis, il n’y a plus de carte scolaire, et chaque famille peut inscrire gratuitement ses enfants dans l’école publique ou privée de son choix. Lorsqu’elle opte pour le privé, la municipalité doit octroyer à l’établissement un chèque, ou voucher, du même montant que ce qui est dépensé pour un élève du secteur public dans la même commune (un élève inscrit au collège à Stockholm, par exemple, coûte 10 000 euros par an). Résultat : quasi inexistants dans les années 1990, les collèges privés sous contrat représentaient en 2017 près de 20 % des effectifs des collèges suédois. »[3]

Pour qui connait l’histoire de l’enseignement, ce mode de subventionnement ressemble à s’y méprendre au « Bon scolaire » qui, au début du XXe siècle faillit être instauré en Belgique, pour faciliter le subventionnement de l’enseignement catholique. A bien des égards, la réorganisation du réseau de la Communauté française sous la forme d’une OIP peut apparaître comme un préalable à la mise en compétition des différents réseaux scolaires sur une base identique à celle qui prévaut désormais en Suède.

Mais la mise en compétition des écoles est toujours hasardeuse et, à la différence de l’activité économique, trompeuse

Il est, en effet, difficile pour les parents, d’avoir une opinion sur la qualité des écoles, basée sur des informations objectives. Ce qu’on observe en Belgique est également vrai en Suède : « Pour pallier ce manque d’information, sur le site de la ville de Stockholm, un comparateur affiche désormais une liste des écoles selon des critères tels que les résultats des enquêtes de satisfaction auprès des élèves, le nombre d’élèves par enseignant ou le pourcentage de professeurs certifiés. »[4]

Cette compétition a d’autres effets pervers. Outre la chasse aux élèves, c’est-à-dire, aux subventions, elle entraine une véritable culture du résultat. Les écoles se voient désormais obligées de rédiger le rapport de leur activité pour répondre correctement à cette culture du résultat : « Ils passent davantage de temps à écrire des rapports qu’à faire cours, explique sa collègue Shirin Ahlbäck Öberg, enseignante-chercheuse en administration publique. On a privé leur métier de tout ce qui faisait son attractivité. En moyenne, ils consacreraient seulement un tiers de leur temps à la préparation et à la dispense de leurs cours, contre la moitié en France. L’essentiel des tâches administratives vise à montrer des résultats à la commune de rattachement de l’école. »

Est-ce vraiment ce à quoi on veut arriver en Communauté française ?

Le Bureau de la Ligue de l’Enseignement et de l’Education Permanente met en garde les responsables politiques et scolaires contre les dérives d’une réforme qui, sous couvert de redynamiser le système éducatif, risque d’amener avec elle une culture du résultat et de la compétition, adaptée à l’offre privée d’enseignement mais étrangère aux traditions du service public.

 

Le Bureau exécutif de la Ligue de l’Enseignement et de l’Education permanente, asbl. Le 17.09.2018.

Texte rédigé par Patrick Hullebroeck, directeur.

 

[1] « Si une communauté, en tant que pouvoir organisateur, veut déléguer des compétences à un ou plusieurs organes autonomes, elle ne le pourra que par décret adopté à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. » (Constitution belge, art.24§2)

[2] Violette Goarant, Privatisation de l’école, le fiasco suédois, in Le Monde Diplomatique, septembre 2018

[3] Idem, p. 18-19

[4] Idem