Actualité: Pacte pour un enseignement d'excellence

Les enjeux d’une scission

Les enjeux d’une scission
Sommaire du dossier
La réforme qui a été votée implique une scission des rôles de régulateur et de pouvoir organisateur de la Communauté française. Cette mini-révolution concernera plus de 20.000 membres du personnel et plus de 410.000 usagers et usagères. Cela mérite que l’on s’y attarde plus en profondeur…
Réforme de l’enseignement: vers une logique d’entreprise

En février 2017 déjà, la Ligue de l’Enseignement et de l’Éducation Permanente dénonçait le caractère factice du «Pacte pour  un enseignement d’excellence». Loin d’être un accord politique, le Pacte confondait la méthode – le processus de consultation –  avec le résultat (s’agit-il du  rapport n°3 du Groupe central  qui pilotait le processus?). Bien  plus, il n’était en rien un «Pacte»,  n’étant ni un acte de pacification  – le seul objet d’une éventuelle  pacification est la concurrence  entre réseaux qui n’est pas  même évoquée – ni un véritable accord politique, incluant les  responsables politiques au-delà de la majorité gouvernementale.

Un premier coup de semonce politique confirma les risques inhérents à la démarche du Pacte quand le Président du CdH fit  exploser la majorité PS-CdH  en Région wallonne et suscita un nouveau gouvernement  avec une majorité MR-CdH en Région wallonne. Soudain,  c’était le gouvernement de la  Communauté Française PS CdH qui s’en trouvait menacé   et l’application du Pacte avec  lui.  Le MR est, en  effet, fondamentalement opposé aux lignes directrices du Pacte.

Un deuxième coup de semonce intervint au début du  mois de juillet avec la présentation au Parlement des importants projets de  Loi réorganisant les  relations entre l’administration et les opérateurs de l’enseignement (voir ce  dossier),  cette réforme ayant pour conséquence la scission des rôles de  régulateur et de pouvoir  organisateur de l’enseignement de la  Communauté française. Car la  réforme implique une  contractualisation des plans d’action  des établissements par l’administration (représentée par les Délégués  aux Contrats d’Objectifs – les DCO) et les pouvoirs organisateurs. On imagine mal, dès lors, la Communauté française signant contrat avec elle même. Il apparut rapidement  que le MR,  ainsi probablement qu’ECOLO et Défi, en désaccord avec la réforme, ne voteraient pas les projets  de décret.

Or, pour scinder les deux rôles  de la Communauté française, il est nécessaire de  disposer d’une majorité des 2/3 au Parlement  de la Communauté française  en vertu de l’article 4, §2[1]  de la Constitution. En résumé, le gouvernement cherche à constituer une majorité spéciale  pour voter  la scission, avec des Partis qui se sont opposés aux réformes qui  résultent du Pacte,  alors que la  scission en est la conséquence directe.

Défi et ECOLO ont déjà claqué la porte. Le  MR, de son  côté, négocie, mais il a déjà exprimé des désaccords à ce point importants sur le fond de la proposition présentée par le gouvernement, qu’on se demande  comment il pourra voter la  scission sans se déjuger.

Plus que jamais, la Ligue est convaincue qu’une transformation à ce  oint en profondeur du système éducatif que celle suscitée par le Pacte d’excellence  aurait exigé  un véritable accord politique, engageant véritablement les responsables politiques, au-delà des   majorités politiques éphémères, et prenant véritablement en compte, les aspirations des acteurs et  actrices  directs de l’enseignement – les  enseignant·e·s et les directions –  plutôt que les seules  réoccupations des gestionnaires de l’enseignement. Quant aux parents et aux élèves, en quoi sont-ils réellement impliqués dans les  enjeux de gouvernance du système éducatif?

La Communauté  française en tant que Pouvoir organisateur

Le Gouvernement doit, suite à la scission des rôles de régulateur et de pouvoir organisateur de la Communauté française  qu’il provoque, réorganiser le réseau de la Communauté française. Que devient-il, comment se réorganise-t-il?

La réorganisation du réseau  concerne 495 institutions si le  niveau supérieur est impliqué,  et 473,   s’il ne l’est pas, soit, plus de 20.000 membres du personnel et plus de 410.000 usagers.  Il s’agit  des établissements de  l’enseignement fondamental et secondaire ordinaire et  spécialisé, de la  promotion sociale, des CPMS, des  EFA, des CTA, des Centres techniques et Pédagogiques, du Centre d’autoformation et de formation, des Internats de l’enseignement obligatoire, et, si la réforme est étendue à l’enseignement supérieur, des Hautes écoles, des  écoles  supérieures d’arts et des internats de l’enseignement supérieur de la Communauté  française.

Sont également concernés, les fonctionnaires de l’administration qui seront intégrés dans  le cadre administratif du réseau de la Communauté française.

L’extension du pouvoir  organisateur appelle toute une série de questions actuellement sans  réponses:

– Quelle sera la  dotation financière du réseau? Sera-t-elle  indexée?

– Quelles sont les infrastructures  qui seront  transférées? Sous quelle forme juridique? Un cadastre précis a-t-il été établi? Les infrastructures gérées sous la forme d’un partenariat public privé (PPP) sont-elles également concernées?  Comment  seront assurés les moyens financiers pour la gestion et l’entretien de ces biens?

– Quels ont les coûts de la réorganisation? Le dédoublement de l’administration (du pouvoir régulateur d’un ôté; du pouvoir organisateur de l’autre) ne va-t-il pas ipso facto engendrer des coûts supplémentaires? Le projet a-t-il été budgété de manière précise? Quel est l’avis de l’Inspection des finances?

– Comment va s’effectuer le transfert des personnels?  S’agira-t-il d’une mise à  disposition, d’une réaffectation? La situation pécuniaire, le niveau, l’ancienneté, le statut  sont-ils garantis? Comment le  gouvernement va-t-il s’assurer de la bonne synchronisation de  la création  de l’OIP (organisme d’intérêt public), de l’allocation des moyens, du transfert  des personnels et   la nomination des organes dirigeants?

 

Au niveau macro

Le réseau prendrait la forme d’un Organisme d’Intérêt Public de type B, c’est-à-dire, un organisme distinct de la Communauté française, dont la mission et les moyens sont définis dans  un contrat de gestion, approuvé par le Parlement (ou le gouvernement?) et dont  la gestion est  surveillée par un  Commissaire du gouvernement.

Au niveau macro, le réseau serait dirigé par un Conseil, composé de 16 administrateurs élus par le Parlement de  la Communauté française, selonune répartition respectant  la clé Dhondt (représentation proportionnelle des partis au  Parlement) et incluant une représentation minimale des régions (au moins 4 administrateurs domiciliés à Bruxelles et 6 en Wallonie).

Ce Conseil serait élu au plus tard quatre mois après le  renouvellement  du Parlement et le mandat des administrateurs prendrait fin avec l’entrée en  fonction des nouveaux administrateurs.

Le Conseil peut être complété par des experts et des représentants des Régions avec voix  consultatives.

Le choix d’appliquer la clé Dhondt suscite des  questions: il va entrainer une grande politisation du Conseil, qui risque de pâtir des aléas de la vie politique et qui ne garantit en rien, l’indépendance, la cohérence et l’engagement pour le réseau des membres du Conseil. Pourquoi ne pas envisager des formules électives, donnant une possibilité aux enseignant·e·s, parents  et élèves de peser sur le choix des personnes responsables du réseau?

Les responsabilités du Conseil sont vastes puisqu’il exerce toutes les compétences du pouvoir organisateur: approbation  du Contrat de gestion, proposition de désignation et de révocation de  l’administrateur général, approbation du budget et  des comptes, coordination de  l’offre d’enseignement, la fixation du cadre administratif du  réseau, la coordination générale et les synergies avec les différents niveaux d’enseignement, le pilotage général de l’offre et la  programmation de l’enseignement en coordination avec les autres réseaux, la coordination des niveaux administratifs du réseau (l’administration centrale, zonale et les établissements scolaires). L’administration centrale serait dirigée par un administrateur général, désigné par le Gouvernement, sur proposition du Conseil. Le mandat de l’administrateur général viendra à échéance à la fin du mois de décembre suivant la mise en place d’un nouveau gouvernement. Il est évalué à la mi-mandat et à  la fin de son mandat par le Conseil. Il s’agira donc également d’une fonction fort politisée.

L’administrateur général est responsable de la gestion journalière du  réseau et peut accomplir tous les actes nécessaires à cette gestion. Il est entouré des directeurs  généraux et des directeurs généraux adjoints de son administration avec lesquels il constitue le  comité de direction. Ceux-ci exercent également leur mandat jusqu’au 31 décembre de l’année  durant laquelle un nouveau gouvernement  prête serment.

En d’autres termes, à chaque renouvellement du gouvernement, c’est l’ensemble des organes de gestion et de direction du réseau qui seront décapités et on peut craindre, que de cette instabilité, couplée avec la compétition pour l’obtention de postes marqués politique ment, résultera une fragilité et un pilotage fait d’atermoiements. Or, dans le nouveau système des «Contrats  d’objectifs», ce sont les pouvoirs organisateurs qui signent, avec les DCO, les contrats qui définissent l’action des établissements scolaires pour les six années qui suivent. Il y aura donc un  permanent décalage entre ceux qui auront signé les contrats et ceux qui devront répondre de la  façon dont le contrat a été exécuté, organisant par-là, la déresponsabilisation générale.

Où est le gain pour les établissements

scolaires du réseau de la Communauté française? La Ligue plaide depuis de longues années pour  ne véritable autonomie et une réelle responsabilité des acteurs de l’enseignement officiel, au  niveau des établissements scolaires, c’est-à-dire, une véritable liberté de décision sur l’allocation  es moyens,  l’organisation, le recrutement, l’évaluation  et le choix des méthodes pédagogiques  par les directeurs et les équipes pédagogiques, associés de manière consultative , avec les  parents et les élèves. Ce pouvoir d’initiative  resterait encadré par l’autorité publique,  à qui reviendrait la  fixation des objectifs et le contrôle de la mission effectuée par  les établissements scolaires dont  elle a la  responsabilité.

L’ensemble des réformes qui résultent du Pacte pour un enseignement d’excellence va  exactement  dans le sens opposé,  en restreignant la part d’initiative et de responsabilité des établissements  scolaires. Il fragilise de surcroît la capacité de gestion  de la Communauté  française de son propre réseau.

Le rôle de l’administration centrale serait étendu: définition et  approbation du projet éducatif, des programmes, des règlements  des études; ouverture,  fermeture, restructuration des établissements; coordination de l’offre d’enseignement entre les  différents niveaux; pilotage de l’offre et de la programmation de l’enseignement; investissements en matière d’infrastructures; désignation et évaluation des personnels enseignants et de direction;  offre de formations; répartition des compléments de dotation; pouvoir d’injonction aux  établissements.

L’administration aurait un rôle renforcé en offrant aux établissements du support, sur le plan pédagogique, juridique, informatique, logistique, sur le plan de la gestion des ressources humaines et des infrastructures, ainsi que pour la communication.

Au niveau médian

Le niveau médian serait organisé en 10 zones géographiques. Elles seront coordonnées chacune par un coordinateur de zone, placé directement sous l’autorité de l’administrateur général, et des coordinateurs adjoints qui forment le comité de coordination zonale. Celui-ci a pour fonction  d’exécuter au niveau de la zone le contrat de gestion et les décisions prises par le Conseil général. Par ailleurs, une assemblée consultative de la zone, composée de 16 membres (huit représentants des établissements scolaires de la zone, deux représentants des associations de parents, six  experts), remet des avis d’initiative ou à la demande du Comité de coordination.

On voit ainsi se  dessiner un schéma d’organisation double, avec d’un côté, les différents départements de  l’administration centrale, coiffés par des directions générales placées directement sous l’autorité de l’Administrateur général et ayant principalement des fonctions générales de gestion et de  support, et, de l’autre, une organisation par zones, coiffées d’un coordinateur rattaché directement   l’Administrateur général, avec des fonctions exécutives et de coordination zonale.

Au niveau du terrain

Quant à savoir quelle est la nature du rôle et des fonctions dévolues aux institutions organisées  par la Communauté française, qu’il s’agisse des établissements scolaires, des internats, des CPMS, des CTA, etc., et aux personnels qui y travaillent, le projet de décret en discussion, ne  semble rien en dire. Faut-il en conclure que les décrets régissant actuellement ces matières restent en vigueur et ne nécessitent pas d’adaptations?

Élargir le débat

Une récente livraison du Monde Diplomatique[2]  incite à mettre en perspective le sens général de la réforme, en observant l’évolution des systèmes éducatifs dans les autres pays européens.

La réorganisation de l’enseignement de la Communauté française sous la forme d’un organisme  d’intérêt public (OIP) est la conséquence directe de la réforme de la gouvernance du système  éducatif par «contrats d’objectifs» et «Délégués aux Contrats d’objectifs (DCO), un système parfaitement adapté à la contractualisation des relations entre des écoles privées et le pouvoir  public, mais qui, dans l’état actuel, est beaucoup moins adapté aux modes de gestion publics. En  Suède par exemple, depuis le début des années 90, une place plus importante a été concédée à  l’enseignement privé et a été mis en compétition avec l’enseignement public: «Après le retour au  pouvoir des ‘partis bourgeois’, en 1991, le premier ministre du Parti modéré, M. Carl Bildt, instaura le système des ‘chèques éducation’. Depuis, il n’y a plus de carte scolaire, et chaque famille peut inscrire gratuitement ses enfants dans l’école publique ou privée de son choix. Lorsqu’elle opte pour le privé, la municipalité doit octroyer à l’établissement un chèque, ou voucher, du même montant que ce qui est dépensé pour un élève du secteur public dans la même commune (un élève inscrit au collège à Stockholm, par exemple, coûte 10 000 euros par an).  Résultat: quasi inexistants dans les années 1990, les collèges privés sous contrat représentaient en 2017 près de 20 % des effectifs des collèges suédois.»[3]

Pour qui connait l’histoire de l’enseignement, ce mode de subventionnement ressemble à s’y  méprendre au «Bon scolaire»  qui, au début du XX  siècle faillit être instauré en Belgique, pour  faciliter le subventionnement de l’enseignement catholique.  À bien des égards, la réorganisation  du réseau de la Communauté française sous la  forme d’une OIP peut apparaître comme un préalable à la mise en compétition des différents réseaux scolaires sur une base identique à celle  qui prévaut désormais en Suède.

Mise en compétition des écoles hasardeuse et trompeuse

Il est, en effet, difficile pour les parents,  d’avoir une opinion sur la qualité des écoles, basée sur  des informations objectives. Ce qu’on observe en Belgique est également vrai en Suède: «Pour allier ce manque d’information, sur le site de la ville de Stockholm, un comparateur affiche  désormais une liste des écoles selon des critères tels que les résultats  des enquêtes de satisfaction  auprès des élèves, le nombre d’élèves par enseignant ou le pourcentage de professeurs certifiés.»[4] Cette compétition a d’autres effets pervers. Outre la chasse aux élèves, c’est-à-dire, aux subventions, elle entraine une véritable culture du résultat. Les écoles se voient désormais obligées de rédiger le rapport de  leur activité pour répondre correctement àcette culture du  résultat: «Ils passent davantage de temps à écrire des rapports qu’à faire cours, explique sa  collègue Shirin Ahlbäck Öberg, enseignante-chercheuse en administration publique. On a privé leur métier de tout ce qui faisait son attractivité. En moyenne, ils consacreraient seulement un tiers de leur temps à la préparation et à la dispense de leurs  cours, contre la moitié en France. L’essentiel des tâches administratives vise à montrer des résultats à la commune de rattachement  de l’école.»

Est-ce vraiment ce à quoi on veut arriver en Communauté française?

Le Bureau de la Ligue de l’Enseignement et de l’Éducation Permanente met en garde les  responsables politiques et scolaires contre les dérives d’une réforme qui, sous couvert de  redynamiser le système éducatif, risque d’amener avec elle une culture du résultat et de la  compétition, adaptée à l’offre privée d’enseignement mais étrangère aux traditions du service  public.

 

Le Bureau Exécutif de la Ligue de l’Enseignement et de l’Éducation Permanente, asbl – Texte rédigé par Patrick Hullebroeck

 

[1] . «Si une communauté, en tant que pouvoir organisateur, veut déléguer des compétences à un ou plusieurs organes  autonomes, elle ne le pourra que par décret adopté à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.» (Constitution

belge, art.24§2).

 

[2] Violette Goarant, Privatisation de l’école, le fiasco suédois, in Le Monde Diplomatique, septembre 2018.

 

[3] Idem, p. 18-19

[4] Idem.