Le Pacte scolaire : un régime de libertés sous tension

En consacrant le principe du libre choix de l’école, le Pacte scolaire a créé une logique de concurrence entre les établissements scolaires  porteuse d’inégalités entre les élèves. Pour combattre celles-ci, les  réformes scolaires menées depuis le début des années 90 visent à donner un cadre commun aux pratiques enseignantes  et à renforcer la tutelle des pouvoirs publics dans l’organisation de l’enseignement. Le projet des bassins scolaires en est un exemple.

Nous l’avions évoqué dans un précédent article[1], la signature du Pacte scolaire en 1958 entraîna un changement de paradigme dans le champ des politiques scolaires en Belgique. Toute réforme scolaire est depuis lors pensée en premier lieu à l’aune des principes de liberté d’enseignement et de liberté de choix des parents[2]. Bien que notre système scolaire évolue toujours sous le régime du Pacte scolaire, ces libertés sont pourtant fréquemment remises en cause depuis la décennie 1990 par les réformateurs scolaires successifs dans leur volonté de lutter contre les inégalités scolaires et l’inefficacité de l’école. Plus grave, pour un nombre croissant d’observateurs[3], elles seraient – suivant les approches – à l’origine ou partie prenante du principal mécanisme de ségrégation : le quasi-marché scolaire ! De fait et par essence, la liberté d’organiser l’enseignement et la liberté de choix des parents de l’établissement scolaire soutiennent l’existence d’une pluralité de structures scolaires. Suivant une équation tout à fait logique, cette situation de marché entraîne un état de concurrence permanente entre les établissements scolaires, car le degré de financement public (émargeant au réseau d’enseignement « libre » depuis le Pacte scolaire) est fonction du nombre d’élèves par écoles.

Les politiques menées pour canaliser les mécanismes porteurs d’inégalité au sein du « système Pacte scolaire » trouvent leur première expression concrète avec le décret « Missions » qui impose des normes – notamment le socle de compétences – à l’ensemble des réseaux d’enseignement. Les réformes scolaires consécutives sont depuis lors pensées dans un cadre nécessairement transversal puisqu’il est démontré que les inégalités touchent tous les réseaux d’enseignement, qu’elles sont engendrées et confortées en premier lieu par le quasi-marché scolaire, lui-même engendré et conforté par les principes au cœur du Pacte scolaire et inscrits depuis 1988 à l’article 24 de la Constitution sous le terme de « liberté d’enseignement ».

La logique scolaire actuelle pourrait se résumer ainsi : limiter la liberté d’enseignement, la canaliser et l’orienter pour lutter contre les inégalités inhérentes au système scolaire belge. Nous nous retrouvons donc dans un schéma de pensée contradictoire où les réformes proposées par les élus politiques depuis la fin des années 90’ pour répondre à un problème réel de société sont freinées, voire invalidées par des principes constitutionnels qui participent eux-mêmes en dernier recours au problème général de l’inégalité…

Des libertés plus cadenassées

Sacralisées historiquement par des communautés philosophiques – essentiellement au sein du pilier catholique -, retranscrites sur le plan politique durant la majeure partie des XIXe et du XXe siècles, inscrites dans la Constitution lors de la communautarisation de l’enseignement, ces libertés au cœur de la logique scolaire belge du XIXe siècle, sans être totalement remises en cause, sont dorénavant devenues un levier de manœuvre voir une contrainte pour les politiques scolaires de lutte contre les inégalités. Les inflexions à la liberté d’enseignement sont aujourd’hui nombreuses : évaluation et certification communes aux réseaux, liberté des programmes et des méthodes canalisées, répartition des élèves et des professeurs orientée, interdiction de la sélection des élèves, etc. Des secteurs clés de la liberté organisationnelle de l’enseignement sont verrouillés par les pouvoirs centraux, alors que la logique sous-tendue par le décret « inscriptions » tend à canaliser la liberté de choix des parents. Cela posé, il n’est donc pas si étonnant de voir les fédérations de pouvoirs organisateurs, dont le rôle a paradoxalement été renforcé depuis quelques années, réagir de plus en plus énergiquement à ces diminutions d’autonomie dans un contexte de concurrence permanente[4].

Si le combat en faveur d’une modernisation de ces principes constitutionnels doit avant tout se jouer dans l’arène politique sur base de propositions concrètes de dépassement[5] et de débats constructifs engageant l’idée de bien commun, il ne faut pas minimiser les répercussions des transformations observées actuellement sur le terrain suite à cette homogénéisation du cadre de pensée de la politique scolaire. À ce titre, l’expérience des bassins scolaires – aujourd’hui « Instance Bassin – Enseignement qualifiant – Formation – Emploi » – constituent une synthèse pertinente des enjeux et difficultés qui balaient depuis plus de vingt ans les politiques scolaires de lutte contre les inégalités scolaires au sein d’un système hautement concurrentiel.

Les bassins scolaires : un outil de concertation

Depuis les années 1990’, les politiques scolaires en Communauté française ont donc contribué à redéfinir le rôle attribué aux pouvoirs organisateurs de l’enseignement, et par là, à redéfinir les modalités d’expression des réseaux. A contrario de certains pays voisins qui appuient une politique de décentralisation de leur système d’enseignement historiquement très centralisé (comme la France et le Portugal), la partie francophone de la Belgique fédérale s’efforce depuis deux décennies de donner un cadre commun à un système qui a depuis la création de l’État belge été marqué par une profonde disparité. Avec le décret « Missions », la Fédération Wallonie-Bruxelles concrétise pour la première fois son ambition d’homogénéiser les pratiques enseignantes au sein d’un cadre pédagogique partagé[6]. Le décret entraîne dans son sillage un certain nombre d’autres textes légaux transversaux confortant la tendance : entre autres le décret relatif à la promotion d’une école de la réussite dans le fondamental (1995), le décret visant à assurer à tous les élèves des chances égales d’émancipation sociale (1998), le décret relatif au pilotage du système éducatif (2002), les décrets « inscriptions » (depuis 2007) et bientôt le Pacte pour un Enseignement d’Excellence (prévu pour être finalisé en 2025). Cette orientation se traduit concrètement depuis 1992 par l’octroi d’un pouvoir plus grand aux acteurs de l’enseignement francophone en contrepartie d’une tutelle renforcée des pouvoirs publics dans l’organisation de l’enseignement et dans les pratiques pédagogiques. C’est dans ce contexte que naît progressivement l’idée des conseils de zone (1992) et puis des bassins scolaires (2005).

A partir d’une étude officielle commandée en 2004 par le gouvernement dans le cadre de sa Déclaration de politique communautaire,  le projet des bassins scolaires fut défini comme un outil permettant de résoudre par la concertation intra et inter-réseaux des problèmes d’offre scolaire, de répartition des élèves, des ressources, etc. Il fut directement pensé dans l’optique de lutte contre les effets pervers du quasi-marché scolaire. Les promoteurs du projet[7] et des observateurs[8]  pointèrent toutefois dès le départ la difficulté d’application d’un système de concertation au sein du cadre scolaire belge du fait de la multiplicité des acteurs et des réseaux d’enseignement[9].

Après des années de maturation et une période d’expérimentation à Charleroi, le principe des bassins scolaires fut validé par le décret de 2009 relatif à la création d’instances de pilotage inter réseaux de l’enseignement qualifiant (IPIEQ). Ne concernant que les 3e et 4e degrés des filières techniques et professionnelles de l’enseignement secondaire, l’idée initiale des promoteurs fut donc fortement restreinte dans son champ d’action. À l’instar des institutions qui existaient déjà depuis 1992 – principalement les conseils de zone – ces nouvelles instances intermédiaires demeurent traversées sur le terrain par la logique des réseaux et animées par des acteurs issus de ces derniers, qui répondent de pratiques organisationnelles souvent divergentes. En effet, l’homogénéisation voulue par les pouvoirs publics est combattue notamment lorsque la norme pédagogique est transmise différemment suivant les réseaux ; ou lorsque – par exemple – le décret Missions est interprété dans son orientation (égalité de traitement vs égalité des acquis)[10]. C’est en fait que les réseaux d’une part recouvrent des réalités pratiques très différentes et de l’autre se confrontent au niveau des Pouvoirs organisateurs sur le plan des idées et des valeurs. Si la structure du réseau « libre » est caractérisée par la multiplicité de ses acteurs, par son horizontalité, par la décentralisation des décisions, par une certaine culture du compromis, par la préférence peu démocratique pour la cooptation ; le réseau de la Communauté et le réseau officiel subventionné sont quant à eux  construits sur un système plus hiérarchique et plus pyramidal (présence d’acteurs clés, d’arbitres, de structures administratives tutélaires). Sur le plan des valeurs, les divergences sont également profondes si l’on se réfère strictement aux finalités promues par les différents réseaux d’enseignement. Le réseau « libre » se fondrait sur la valorisation de l’autonomie et du consensus, tandis que l’officiel serait plus réceptif à la légitimité rationnelle, à l’idée de service publique, au loyalisme[11].

Au sein des bassins scolaires, le climat de collaboration qui devait hypothétiquement se nouer a, jusqu’à présent, montré peu de réels résultats. Avant l’instauration des bassins scolaires, l’expérience pilote tentée à Charleroi démontra toutefois que le dialogue positif était possible malgré l’historicité du cloisonnement. La régulation par le quasi-marché scolaire demeure toutefois aujourd’hui le principal moteur de régulation entre les établissements. Les structures intermédiaires, anciennes ou nouvelles, se sont montrées incapables de juguler le problème général de la concurrence entre réseaux et entre écoles. La problématique du quasi-marché scolaire témoigne de l’incapacité structurelle du système « Pacte scolaire » à répondre au problème de l’inégalité entre les élèves et les établissements. L’idée de structures collaboratives intermédiaires n’en demeure pas moins un principe pertinent. Mais seulement si l’on prend en considération l’hypothèse d’une homogénéisation, puis d’une fusion à terme des réseaux d’enseignement. Le réseau public, neutre et unique apparaît comme un préalable à toute politique efficace et rationnelle de lutte contre l’inégalité scolaire. Alors, en attendant la remise en débat de cette question cruciale, il faut continuer à favoriser dans le système établi toute initiative qui rapproche, qui coresponsabilise et qui relativise les positions dogmatiques.

 

Guérand Gautier

 

[1] Gautier G., « Le Pacte scolaire ou le poids du statu quo », in Eduquer, n°118, décembre 2015, p. 32-34.

[2] El Berhoumi M., « La liberté d’enseignement, entre érosion et résistance », in La Revue Nouvelle, n°3, mars 2013.

[3] Nous invitons le lecteur à consulter entre autres les récents travaux du Girsef (https://www.uclouvain.be/307046.html), du CEPAG (http://www.cepag.be/sites/default/files/publications/bassins_scolaires_0.pdf) et la thèse de Mathias El Berhoumi (El Berhoumi M., Le régime juridique de la liberté d’enseignement à l’épreuve des politiques scolaires, Bruxelles, Éditions Bruylant, 2013).

[4] « Les pouvoirs organisateurs menacent Joëlle Milquet de saboter le Pacte pour un enseignement d’excellence », in La Libre Belgique, 07 décembre 2015, [en ligne], http://www.lalibre.be/actu/belgique/les-pouvoirs-organisateurs-menacent-joelle-milquet-de-saboter-le-pacte-pour-un-enseignement-d-excellence-5665b434357004acd0f9964a (Page consultée le 14/12/2015) ; « Les Pouvoirs organisateurs en guerre contre leur ministre, Joëlle Milquet », [en ligne], https://ligue-enseignement.be/les-pouvoirs-organisateurs-en-guerre-contre-leur-ministre-joelle-milquet/#.VnAouUrhAdU (Page consultée le 14/12/2015).

[5] Nous pensons notamment aux conclusions de Mathias El Berhoumi, chercheur à l’Institut Saint Louis, visant l’inflexion de la liberté de choix des parents au primat du droit à l’instruction ; la suppression des réseaux au profit d’écoles pluralistes ; l’intégration sur base du principe démocratique de la communauté éducative dans le fonctionnement des pouvoirs organisateurs. El Berhoumi M., « La liberté d’enseignement, entre érosion et résistance », in La Revue Nouvelle, n°3, mars 2013.

[6] Delvaux B., Giraldo S., Maroy Ch., Réseaux et territoires. Les régulations intermédiaires dans le système scolaire en Communauté française, Louvain, Presses universitaires de Louvain, 2005, p. 170.

[7] Essentiellement des chercheurs issus du Girsef et du CERISIS

[8] Notamment Michel I., « Les bassins scolaires. Une piste pour une école plus égalitaire et plus efficace ? À quelles conditions ? », in  CEPAG, 24 novembre 2006, [en ligne], http://www.cepag.be/sites/default/files/publications/bassins_scolaires_0.pdf (Page consultée le 17/14/2015).

[9] Delvaux B., Chasse S., Coordination et concertation inter-écoles dans l’enseignement fondamental. Limites et potentialités de la régulation intermédiaire, Louvain-la-Neuve, CERISIS-UCL, 2004 ; Maroy Ch., « Pourquoi et comment réguler le marché scolaire ? », in Cahiers de Recherche en Éducation et Formation, n°55, mars 2007.

[10] Delvaux B., Giraldo S., Maroy Ch., Réseaux et territoires. Les régulations intermédiaires dans le système scolaire en Communauté française, Louvain, Presses universitaires de Louvain, 2005, p. 172.

[11] Delvaux B., Giraldo S., Maroy Ch., Réseaux et territoires. Les régulations intermédiaires dans le système scolaire en Communauté française, Louvain, Presses universitaires de Louvain, 2005, p. 171.